政府属于每一个人,但又不属于任何人 | 普利策1982年特稿奖

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楼主 2018-11-12 11:30:54
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后现代X档案·政治故事


在政府预算里,每一块元便代表一个选民。每个人似乎都值得重视,但选民并不是今天的主宰。


政府是如此庞大,以致你不能说出它从什么地方开始,又在什么地方结束。它是无影无形的,你并不能把它做成图表,一一标明。


政府是无结构可言的,它属于每一个人,但又不属于任何人,不为任何人所操纵。


一个因猛烈反抗庞大专制政府而得以诞生的国家,而今却在到处抱怨自己政府的庞大与专制,这算是对历史的一个嘲讽。


普利策1982年特稿写作奖(Feature Writing)

《联邦官僚机构是如何运作的》(The Federal Bureaucracy)


著名记者索尔·佩特(Saul Pett,1918-1993),毕业于密苏里大学新闻学,曾经在《纽约每日新闻》实习,“不甘心把送稿生培养成新闻改写员”,遂离开;在国际新闻社六年,1946年加入美联社,做特派记者,跑遍世界各地,工作了45年,直到1991年退休。


索尔·佩特以他对大量特别报道驾轻就熟的处理与把握而闻名。他参与过美联社关于肯尼迪遇刺的书《火炬已经传下去》,关于巴以冲突的《冲出以色列的闪电》的战争报道等。


关于美国政府的特稿《行政机关:它为什么这么庞大?》,近万字,索尔·佩特花了半年调查和撰写,获普立策1982年特稿奖时他已经六十多岁了。这篇鸿篇巨制深入剖析了联邦政府的内部运作,容量巨大,细节详尽,穿插了很多历史与现实事件、匿名官僚、饱受磨难的典型市民形象,结构紧凑,情节流畅,给读者留下了深刻印象,一直是关于政府研究的经典作品。


“人人拥有它,没人控制它”。索尔·佩特用了大量真实有趣的故事来呈现民众对官僚体制的不满。政府是最大的雇主、征税人、拨款人、负债人、决策中心、福利保障、能源消耗、基建投入,它养着“67235名打字员、65281名秘书、28069名航空调度员、27504位计算机专家、13501名国内税收代理人、5771位经济学家、5479名验证员、3208位心理学家、16467名普通律师、38名殡仪员、519位民间牧师、1757名微生物学家、658位布景师、3300名图书管理员、62位草坪看护人、16位吹玻璃工人、8092名木匠、66名锯工、4名自行车修理工、6位伐木工、5名猪倌和15位料理马匹者”……

His mission, as he saw it, was to take news reporting an extra step: ''to tell readers,'' he once said, ''not only what happened there, but what it was like to have been there.''


In so doing, Pett introduced to daily journalism a depth and scope previously considered the preserve of news magazines.


He won the 1982 Pulitzer Prize for feature writing, for an 8,570-word profile on the remorseless growth of the federal bureaucracy.


Pett also won recognition for his development of that journalistic staple, the personality profile.


索尔·佩特谈特稿:

拯救商业新闻:今天读者想要的东西更多,让骨头上有肉,树上有叶子,广度,深度,远景,洞察


好的作品是折磨人的东西……


今天的读者想要的东西更多……他想让骨头上有肉,树上有叶子。他想得到有广度、深度、有远景展望、有完整性和洞察力、当然还有诚实性的东西。


不管你是写一个人,写一座城市,写一个国家,写一个政府,写一个问题,写一伙魔术师,还是写一种专吃动物的鱼,反正都是一样的。小伙子,把你自己写进去,并且带着我和你在一起吧。


要把离奇的事情告诉我,也要把普通的事情告诉我……要用向我讲述小事情的办法把大的事情告诉我。要用向我讲述大事情的办法把小的事情告诉我。要让报道和我融为一体……


联邦政府的官僚机构


1981614日美联社

索尔•佩特

我们先从两个美国人的感受谈起,这两个人相隔两个世纪,但却有着相同的愤慨。


一人这样说:“他(指英国国王)滥设了许多新的机构,而且把大批的官员送到这里,以骚扰我们的人民并消耗其资产。”


另一人说:“政府正使我发疯。其公文表格如此繁杂,以致我不得不一小时出35美元找我的会计或者一小时出125美元找我的律师来弄清它。”


后一段话出自罗杰•格雷戈里,他是马里兰州桑迪斯普林斯的木匠、小承包商,一个其实性情温和的人。


前一段话出自弗吉尼亚州蒙蒂塞洛镇的托马斯•杰斐逊起草的《独立宣言》。这篇宣言声讨了英王的罪行,从而引发了美国独立战争。


一个因猛烈反抗庞大专制政府而得以诞生的国家,而今却在到处抱怨自己政府的庞大与专制,这算是对历史的一个嘲讽。


在托马斯•杰斐逊和罗杰•格雷戈里之间的某处,在美国的成长荷尔蒙中,肯定有某种东西偏离了它的发展轨迹。现在,我们的第40任总统罗纳德•里根正在试图缚住并驯服这条雷龙,它巨大无比、欲壑难填、无处不在并且纷纭复杂。


在构建政府的时候,詹姆斯•麦迪逊说:“最大的困难在于:你首先必须使政府能控制被统治者,然后再使政府控制自身。”这话实现了吗?


我们常被告知,在一个民主制的国家里,人们得到了他们应受的管制。但在发展过程中,人们是否受到了超过他们所需的管制呢?由于感情因素而拒绝雇佣一个残疾人做助理修树工,洛杉矶市是否犯了歧视残疾人罪?该市与美国劳工部就此问题打了三年的官司,是否还有人回忆曾经投票支持引发这场官司的法令呢?


美国的政府如此庞大,你不可能说出它从什么地方开始,又在什么地方结束。它没有形状,你难以用什么表格来图解它。因为你把总统放在这儿,把国会放在那儿,把司法部门放在第三个地方之后,你到底把实施PL89-360条款的专门委员会安排在什么地方呢?你又如何处置跨部门的“螺纹委员会”呢?或者是负责当下的间冰期小组呢?


美国的政府如此松散,它属于每一个人,可又不属于任何人并且不为任何人所操纵。总统只能操纵它的一部分。总统甚至不能发现和区分其余的部分。


吉米•卡特试过。为了理顺并弄懂这套联邦官僚机构,他开始着手寻找构建政府的蓝图。他任命了一个小组,该小组在抽屉里、壁橱里、保险箱里四处寻找这一蓝图,但都没有找到。


这个小组总结道:“我们未能得到一份包含现行政府各单位详细名录的文件,而这些单位还只是联邦政府的一部分。我们也未能发现一个用来决定某个有组织的单位应包含在此名录之中还是应剔除在外的确切标准。”


卡特总统从来就没弄清楚他是哪一方的总统。作为候选人,他严厉指责过这种“可怕的、膨胀的官僚机构”。作为总统,他设法削减了一两个微不足道的部门,却大大增加了整个政府的臃肿程度。


其他的总统已经发现,官僚机构是一个无法动摇的块垒。富兰克林•罗斯福遇到了来自旧部门的重重阻力,围绕这些部门,他建立了一套新机构以使政府运作。哈里•杜鲁门则抱怨说,总统能发布命令但却“毫无反应”。他靠着赫伯特•胡佛的帮助试图改组官僚机构,但收效甚微。约翰•肯尼迪则感觉像是同某个外国势力打交道。


自1802年至今,美国的人口增加了55倍,而政府的雇员则增加了500倍。从1802年至今,政府在其规模、力量、功能等方面的变化远远超出了其创建者的想象范围。资本主义的资金现在资助着富人和穷人,资方和劳方。


联邦政府雇佣的文职人员(280万)和军职人员(210万),其数目在近几年保持着相对的稳定。但联邦议案却使州政府和市政府的雇员有了大幅度的增长。


膨胀,膨胀……呻吟


因此,美国政府在各行各业中总共雇佣了1800万人。每6个有工作的美国人中便有1个在领取政府津贴。所有的政府机构现在一年要花费8320亿美元。显然,它是国家最大的单项事务,同时也最缺乏条理。


没有人比山姆大叔更加严重地违背了波洛尼厄斯(《哈姆雷特》中饶舌自负的老廷臣——译注)的建议。他左手借入,右手借出,进进出出,皆是天文数目,而且支出的利率要低于借入的利率。每年,数十亿的巨额从他的指缝间漏出,消失在浪费、欺诈和管理混乱的污水坑里。


但是政府很少是因效率而设置,特别是民主社会的政府,尤以本届政府为甚。由于人们对它的需求越来越多,加上政客和官僚了解并刺激那些需求,本届政府得以惊人地膨胀。它是为着接受调和和统一意见而设置的,发端于波士顿的码头,而非该城另一边的哈佛商学院。


可怜的山姆老大叔。他做了大量只有政府才能做到的实质事情。他能导致变革,而变革是政府生存之必须。205年来,他把这个国家统一在一起,并使其人民生活在比历史曾有过的更为自由和舒畅的环境中。但他又是各种不同势力的产物。他是从各个方面获得它的,并从许多方面被理解。


一个庞大无比的、跌跌撞撞的、慷慨大方的、天真纯朴的、好打听的、物欲横流的、好侵扰人的、爱管闲事的巨人,有一颗金子般的心灵和布满窟窿的口袋;一个令人难以置信的巨物;一团在资本主义与社会主义之间左右摇摆、心怀良愿地沿着一条不确定道路蹒跚而行重达10吨的棉花软糖;一个反对战争、登上月球、探究宇宙之尽头、解救饥饿、治愈病人、帮助孤弱的巨人;一个充满罪恶的庞大的混合物,极力弥补着过去的孽行但未使任何人感到满意;一个有着分裂品性的人,在大半生他都认为上帝只帮助自立者,而在最近他才认为上帝自己也需要帮助;一头被每一个人拉拉扯扯走向每一条什么道路的温顺而且脆弱的巨兽,每个人都想从他身上分得一杯羹,而他又是每一个人。


在我们的一生中,负担美国政府的所有费用已成为家庭预算中的最大部分,超过了住房、食物和健康保险的支出。在第二次世界大战以前,平均每个人一生中只需工作一个月便能交出这笔费用,而现在得花上四个月。1929年,政府耗费着我国国民生产总值的1/10,而现在则高达1/3。


我们的联邦所得税始于1913年,但直到珍珠港事件爆发它才开始实施。在这一点上我们遭到了与母国英格兰同样的嘲讽。英国的所得税始于1799年,它是作为一种“战时措施”用以抵抗拿破仑的军队。


政府措施的本质在于实现永存于世。消亡的措施几乎没有。政府在战争时期得到扩充,而在和平时期只是轻微地被压缩。他们永远不可能恢复以前的规模。和平时期的应急措施也能找到永久化的途径。1935年通过的农村电气化法案,旨在把电力送进美国的农场。今天,99%以上的农场实现了通电,但农村电气化法案仍在实施,740个雇员一年消耗着2900万美元。


当我们还是小孩的时候,“兆”与“无限大”一样似乎都是一个虚构的词。现在它却成为现实。去年,联邦政府欠债9143亿美元。明年,它将欠债10600亿美元。其中,直接贷款占1760亿美元,担保贷款占2530亿美元。如果克莱斯勒公司和其他大企业破产倒闭的话,政府的债务将增至近15000亿美元。


正如人们所说,债务一直在增加。


如果你打算把政府的物质外壳形象化,你必须使自己能承受更多数据的冲击。美国政府目前在50个州和国外共有413042幢建筑,这还不包括海外的军事设施,其总值将近1070亿美元。它每年还出租227594942平方英尺的场地,获取租金近8.7亿美元。另外它还拥有775895133英亩的土地,这占全国土地总面积的1/3。山姆大叔在房地产方面也是一个巨头。


美国政府非常庞大,只是为了检查它的部分书籍,就雇佣了5000多人,一年耗资2.1亿。政府还是国家能源的最大用户。一个众议院的委员会进行的一项调查发现,政府的节能数量低于大多数国民,就能源部本身而言,节省记录“糟糕透顶”。政府使用大量能源给1100万幢房屋供暖。它共拥有449591辆汽车,同时还租借了一些汽车。


除此之外,政府还需雇佣67235名打字员、65281名秘书、28069名航空调度员、27504位计算机专家、13501名国内税收代理人、5771位经济学家、5479名验证员、3208位心理学家、16467名普通律师、38名殡仪员、519位民间牧师、1757名微生物学家、658位布景师、3300名图书管理员、62位草坪看护人、16位吹玻璃工人、8092名木匠、66名锯工、4名自行车修理工、6位伐木工、5名猪倌和15位料理马匹者。


……政府攫取了一切


“政府正在使我发疯,”靠近俄亥俄州盖斯维尔、位于美国50号公路上的“鲁比卡车停车场”的鲁比•比赫说,“你赚得越多,他们拿的也越多。”


她抱怨高税收和政府的表格,她说填写这些表格占据了她醒着时间的一半。她不太同意法国19世纪的政治观察家托克维尔的话,“在民主时代,专制权力的本质不是凶暴和残忍,而是注重细枝末节和好管闲事。”


与乔治王不同,山姆王把成批的官员送到这里,这些官员是带着成捆的钞票和大量的法规条文的。他极力劝说人们接受他的保护,免遭灾难和歧视,免于骚扰和污染。他在送上金钱的同时,也附送束缚你的条约。


在此,他给了钱会挨骂,不给钱也会挨骂。如果给了钱而没有附加条件,他就会冒极大盗窃罪的危险;如果既给钱又附加条条框框,他就会冒激怒民众的危险。


他的确面对一群激愤的民众。对政府不满的美国人比官僚机构的数量还要多,他们抱怨说晦涩难懂的表格、令人窒息的公文、使人发疯的细目及过分热心的官僚已压得人喘不过气来。


在威斯康星州的詹姆斯维尔,美国农业部的一名检查官传讯了一个小型肉类生产厂,因为该厂厂长的野草长得太高。这跟厂里的鲜肉有什么关系?人们不禁要问。


“我猜想”,该厂主管卫生的丹•魏德曼说,“他认为如果厂外不干净,那么厂内也不干净。”


在纽约,哥伦比亚大学的校长说,在他必须增加的资金中,每年有100万美元是用在政府的日常文书工作上面。


在衣阿华州的谢尔登(人口4500),市长每年不得不一式四份地填写27英尺长的政府表格,大部分表格是关于少数民族的就业问题,而在谢尔登没有少数民族。


在马萨诸塞州的坎布里奇,哈佛大学的校长说,联邦政府在提供资助时附加了许多条件,试图决定“谁来教,教什么,怎样教,以及什么人可来校学习”的问题。


在威斯康星州的汉诺威(人口200),三个人开了一个名叫汉诺威汽车救助部的小型汽车处理场。一人是老板,三人每周共干60个小时,并且三人平分每周从生意中获得的收入。劳工部则认为那两位非老板应获得超时工作补助,这两人并未要求这样做。他们问,为什么做同样的工作却要比老板得更多的工资。


在马里兰州的巴尔的摩,美国农业部的人告诉动物园园长斯蒂芬•格雷厄姆,三个北极熊独占的水池里细菌数目过多,他必须为此做点什么。


这些北极熊生活在那里已有很长的一段时间,他们比一般的北极熊活得长,而且健康状况一直良好。农业部的人承认这些但又说条令就是条令,不容更改。动物园的饲养员又问,可你又怎样改变北极熊的生活习惯从而减产细菌在水池里的数目呢?农业部的人答道,这我可管不着,要么遵守法规,要么把北极熊扔掉。


在纽约,有人告诉埃德•科克市长,除非在地铁站里为残疾人安装电梯设备,否则他可能失去提供给公共交通系统的联邦资助。科克说,设置电梯价格高昂,它意味着城市要为一个残疾人坐一次地铁花费50美元。这还不如用豪华轿车或出租车来运送他们,价格更便宜。


在北卡罗来纳和南部的其他地方,黑人现在可以进入白人学院学习。而教育部则威胁说,除非黑人学院对白人学生更具吸引力,否则便要撤回联邦政府的资助。


在哥伦比亚特区的华盛顿,参议员丹尼尔•帕特里克•莫伊尼汉(纽约州民主党人)抱怨说,他的工作人员不得不花大半年的时间与参议院道德委员会进行协商,讨论参议员使用“我”这个字的次数是否超出了参议员豁免条例所允许的范围。


依据该条例第3210款(a)(5)(c),“涉及个人的地方在一页纸上不准超过五次。”参议员说,“争论的实质在于‘我们’这个词,用‘我们纽约人’的方式表述,是否暗示了‘我’这个词。”


在威斯康星州的詹斯维尔,一位小银行家抱怨说,联邦和州银行的检查员每年问的是彼此相同的问题,他们为什么不分享我们的答复而省去一次检查呢?


在纽约,一份由梅里尔•林奇、皮尔斯•费尔和史密斯签署的长期投资计划包含这么一段值得注意的话:


“第13条。男性代词。不管在什么时候使用,男性代词都应被认为包含女性,男性代词的使用并不意味着男性优先或者女性的次男一等,没有资格或者被排除在外。”


华尔街的大公司并非如人们想象的是一个男子沙文主义的世界,他们傲慢自大,拒不接受女性的投资。


撰写美国宪法的那些人(那时还没有性别歧视法案)故意含糊其辞。他们留下了扩充和修改的余地。他们的继任者则经常对条文进行补充和延伸。


华盛顿有人想到了这样一个主意。如果在十字路口的路边上为坐轮椅者设置坡道,特别是为残疾人专设通道,这不是一件很好的事吗?不简单!


这个主意从华盛顿传遍美国。只要联邦政府的资助涉及公路建筑,都应在十字路口设置一个弯曲的坡道,且每个坡道都采用特殊的宽度、长度、沥青和防滑材料。


随之而来的第一件事是,暴雨如泻之时,沿着街沟流淌的水由于坡道而发生改向,这使冲积而来的碎屑滞留在大街上而不是阴沟里。第二件事是,冬天,扫雪机撕裂了其前突的斜坡。第三件事是,依靠手杖行走的盲人抱怨坡道搞混了他们的感觉,使之弄不清边道和大街的衔接点。


政府依据法规条文……


华盛顿对详细法规的喜好是反复无常的且富有讽刺意味。譬如,政府对一个买了星期六晚上特餐的人不会多说什么,而当你从意大利进口一根色拉米香肠时,政府却对你大加盘问。还有,一个购买枪支的人,在他的回答得到证实之前,可以带着他的枪离开。


1971年,得梅因打算修建一座铁路高架桥,这时华盛顿显得极其谨小慎微。当初的预算费用是130万美元,联邦储备将以对等资金的形式提供其中的一半。但是该市花了五年的时间,才使华盛顿相信其关于环境和噪音的法规得到了很好的贯彻。而到那时为止,这座高架桥的耗资已达410万美元。如果该市自己建造这座桥,结算所有的账目,不仅速度会更快,而且费用会更低。


过多的官僚习气,僵化的法规条令,烦人的“老大哥主义”,联邦政府常因这样而受到嘲讽。但是人们不应忘记,不是各州、私营企业、私立慈善机构和自由市场,而是联邦政府使得这个国家在大萧条中维持下来,并把国家从暴力革命中拯救出来。也正是联邦政府终结了南部的奴隶制度,并在100年后带着“成批的官员”回来使得自由成为现实。


正是联邦政府坚决要求付给超时工作的人加班工资,这缓解了人们遭解雇的打击,保护孩子不致沦为童工。正是联邦政府使得穷人离开贫瘠的农场,使得老人离开破旧的顶楼。正是联邦政府使华尔街以诚信闻名,使银行存款更加安全,使空气和水更加清洁。正是联邦政府减少了宾州矿区井下通道里死亡的人数,禁用了酞胺哌啶酮从而使胎儿不再受到该药引发的缺肢畸形副作用的伤害,并使得美国航运成为世界最繁忙、最安全的航线。也正是联邦政府通过控制小型民用波段电台和大型电视网的股票,从而排除了无线电波中的混乱和无秩序。


正是联邦政府和它的贷款,使得许多大小商人能安心经商,使得很多农民能安讯务农,使得许多学生能安心读书。正是联邦政府投资兴建了新的旅馆、汽车修理厂、市政中心和露天市场,这给衰败城市的中心区域注入了新的活力。正是联邦政府把底特律变为文艺复兴的中心,把巴尔的摩变成一个新兴的港口。


“我对联邦政府毫无怨言,因为它致力于改善人民的营养、教育、健康和交通状况”,休伯特•汉弗莱曾说。“谁会关注环境状况并制定约束准则?你?我?谁会解决我们的运输问题?B&O铁路公司?


其他人问,谁将周密地计划和高效率地完成以上这样工作呢?克莱斯勒?洛克希德?纽约中央铁路公司?


审计总署署长埃尔德•斯达兹,花了15年时间调查华盛顿政府管理中出现的浪费、欺诈和拖沓现象。他有许多体会,对官僚机构的认识非常成熟。她说:


“美国人对政府的期望越来越多,而给予政府的信任越来越少。在这类抱怨政府臃肿的人当中,当自身的利益受到损害时,大多数人总是首先寻求政府的帮助。”


“他们指责政府的官僚机构,但却不愿到政府就职,因为政府的工资太低而道德的要求甚高。他们一有机会便攻击政府管得太多,而当需要他们自愿为公众服务之时,他们往往是缄默不语。他们坚持自己的要求,大谈自己的权利,却很少谈及自己的职责、义务和责任。他们无视自己言行的矛盾,一方面恳求减少税收,另一方面又企望公共服务维持在原来的水平上。”


“美国社会以前常引以为荣的勤勉自立的品质现在却让位于这样一种观点:‘总有人会做这件事’或是总有人会付账单,这个人就是政府。”


造就政府的人却对政府持怀疑态度。他们担心个人自由受到约束。他们更感兴趣的是防止权力的集聚而不是提高政府的运作效率。因此,他们建立了一个互相制约、各方平衡、权力分散的政府,他建立在各个部门之间互相竞争甚至互相猜疑的基础之上。这绝非一幅良好的协调的蓝图。


“宪法之父”詹姆斯•麦迪逊说,依据宪法,州政府应该拥有比联邦政府更大的权力,除了进行国内补偿性的税收,联邦政府不得动用其税收权。他认为联邦政府的权力是“少且受限制的”,而州政府的权力是“多且不受限制的”。联邦政府的权力“主要运用于外部事务……宣战、议和、磋商和对外贸易”。而州政府的权力则延伸到“有关人民的生活、自由和财产的一切领域”。


当杰斐逊先生1802年入主白宫的时候,华盛顿所有联邦机构只有291名官员。其中,所有的执行部门只有132人。国会包括32名参议员和106名众议员,这些议员得和其中的13人小组和睦相处(现今国会有3500人)。联邦最高法院有6名法官,内含1名秘书。


起初……


那时,国家政府的职责是防务、造币、处理外事、征税、维修航海灯塔、经营邮政。所有的这些事务都由邮政部负责,而且,你相信吗?还创造利润。


涉及市民生命和财产的所有事情,几乎都由州政府和当地政府完成,而这还只是他们所干事情的一部分。从那时起到几十年之后,联邦政府在海关税和货物税的征收工作上也取得了进展。


那时,一个力量强大的中央政府的主要支持者是商界的巨头,但他们也只要求政府拥有强大的力量以保护商业贸易,提供一个全国性的自由国内市场和一个合理的货币流通和银行体系。


公众对穷人的态度折射了这个年轻国家朴实的个人主义感、对家庭的依赖感和强烈的职业道德感。在他们看来,穷人之所以穷,是因为个人事业的失败。


从独立战争到经济大萧条的150年间,对贫困者的帮助大部分来自亲属、慈善机构和当地政府。当地公众的救济则带有耻辱的意味。


联邦政府在起初的150年里发展缓慢。在不断拓展的边疆地区,联邦政府主要行使领土司法权和土地授予权,后者涉及到公共教育、公路、洪水控制、排水系统、运河和铁路。联邦资金大部分用于发放养老金和改善公共设施、河流及贫民窟,一直到1893年。其间,由于南北战争、1890年的经济衰退和第一次世界大战,联邦政府出现过短期的赤字,但这种情况后来从未发生过。


随着作为国家银行系统一部分的货币审计局的创建,第一条关于私有企业的联邦法令1863年出台了。在随后的40年里,只增加了两个制定规章的机构——州际贸易委员会和动植物检疫署。


通常说来,联邦政府不大处理大多数的国内事务。时间从容,节奏平缓,总统一般无需过分劳累。克里夫兰总统在下午都能放松一下,他坐着双套马拉的敞篷马车出来溜达,市民们看见他都脱帽致礼,“下午好,总统先生。”


如果用图表示美国之梦,你会发现从1776年到1860年是一段稳定上升的线,而在南北战争时期这条线急剧下降,然后这条线重新轻微的攀升,攀升,攀升,攀升,在1929年达到了顶峰。我们极度繁荣,我们精神焕发,我们极其自信。


然后,历史的车轮脱落了。


突然之间,1200万美国人,即这个国家负担家庭生计者的1/4,在寻求实际并不存在的工作。5000多家银行倒闭,86000家商业机构关门。仅在1932年,27300户家庭被赶出了他们的住所。


饥荒遍野,屈辱日重,中产阶级的邻居叩响其后门以乞求一点施舍。一些人吃着草,一些人则在饭馆后面的胡同里争抢着残羹剩饭。骚乱的农场主宁愿把成桶的牛奶倒掉,也不愿以一夸脱两美分的价格出售。许多地方的人们参加了左派或右派组织的革命,到处游行。很多人无事可做而游来荡去。因为所有财产都被抵押而不能赎回。加上税收渠道被堵死和挤垮,州政府是市政府实际上已无能力提供支援,而私立慈善机构的资金也已干涸,曾被全心赞美的国家此时陷入死一般的沉寂。


只有联邦政府才有财力和资源提供帮助,在富兰克林•罗斯福的领导下,它确实做到了。这是一道分水线,是历史上一个重大的转折点。在这里,放任主义宣告死亡,美国政府的基本法则发生了彻底的改变。


联邦紧急救援法、社会安全保障法、失业者补偿法、民间资源保护团、全国劳资关系法、证券交易委员会、农业调整署、田纳西河流域管理局、工程兴办署。


卡通表现了人们斜倚在铁锨上的情景。正是工程兴办署或类似的机构,修建了10%的新公路,35%的新医院和70%的新学校。丹佛新修了一个供水系统。德克萨斯州的布朗斯维尔新建了一个港口。基维斯则修建了通往弗罗里达大陆的公路和桥梁。


工程兴办署还修建了纽约和新泽西之间的林肯隧道、加利福尼亚的卡马里罗精神病医院、圣安大略的运河、肯塔基州的福特诺克斯金库、达拉斯的迪里大广场和科罗拉多河上的博尔德水坝。


富兰克林•罗斯福把美国人的经济福利纳入联邦政府的管理之一。后来,林登•约翰逊沿袭了罗斯福的政策,并在其任上一直推行下去——而且干得相当顺手,有人说。


60年代就业率高涨,经济发展迅速。据说每个美国人都能保证有一份工作、一个最低标准的生活、足够的食物、像样的住宿条件和充分的健康保险。


任何事情都有你可能实现,只要你投入足够的资金和技术——登上月球、越南战争、充当世界警察、解救贫困、终结种族歧视、城市的衰败和生活质量滑坡。因此,我们采取如下措施:


给穷人更多的帮助。更多的外援。最高法院关于少数族裔和被告权利的决议。发行食物券。医疗照顾法案。机会均等实行方案。职业培训。儿童的看管。学校的午餐。提供房屋并降低租金。减少公司兼并。教育的扶助。城市的翻新。消费者权益保护法。向贫困、癌症和污染开战。制订计划以攻克心脏病、减少精神病、提高识字率、降低青少年犯罪。


所有这些以排山倒海之势荡涤生活中的危险和不平等。这股力量显现在贫民窟和会议室里,在工厂和农场里,在学校和家庭里。人民投票支持那些壮大政府力量的共和党人抑或民主党人,华盛顿不久就要关注每一件事,从沃尔基西班牙语教师的人数到罗得州西沃维克一个面包房里插头上的齿尖数量。


国内社会计划的费用在1964年到1974年间,从占国民生产总值的17%上升到25%。防务开支也在增加,但只占联邦预算一小部分的国内计划费用却是防务开支的两倍。


政府做了许多努力,完成了许多事情,可也有许多事情最后被弄成一团糟。回想起来,许多事之所以失败往往是因为政府对自己能力的过分自信。向贫困开战使得穷人有饭吃有房住,但大都不能使穷人自给自足。资助的房子提供了较好的居住条件,却不能减少周边混乱环境中的犯罪现象。由于缺乏公开展示的承诺,联邦政府提高学生学识的努力也宣告失败。


埃德•科克是一名支持联邦政府向社会慷慨赠予的国会议员,他现在对任职纽约市长时,陷入联邦法令条框之中而不能自拔感到后悔。


“我要投票表决的那些法令以强制通过的形式涌进国会。毕竟,谁会反对清洁空气和水,反对提供给残疾人更好的专用通道和教育机会呢?


“当我回首往事的时候,很难相信我居然被国会所做的简单事情和不足为信的支持所迷惑——而这种支持还比不上一张精心制作用管弦乐伴奏的唱片或一份咨询业者劝说主顾接受可行方案的报告有用。”


杂草丛生般的华盛顿


联邦政府的快速发展始于30年代,但自1960年以来,它的紧缩政策只是深刻地体现在个人、企业和低一级的政府身上。在1961年到1973年间,华盛顿一下冒出来141个新的办事机构,占目前机构总数的1/3,并且没有一个机构裁减。


20年前,联邦政府拨给州政府和当地政府的资金为70亿美元稍多一点。现在有近500个计划,耗资达880亿美元。那时,附加在资金上的法规条文很少,现在却有1260套。那时,联邦援助几乎全部面向50个州。现在它也直接面向65000个市、镇和聚居点。


去年一个由国会任命的委员会得出结论说,分权制的宪法系统已在联邦、州和地方政府中“陷入困境”。


该委员会说:“联邦政府的影响已经变得无所不在,而且更加爱管闲事、难以控制、缺乏效果和代价高昂,首要的是更加无法理喻。今日的政府间体系是一个被弄糟了的、使人困惑的迷宫,里面的关系错综复杂、互相交错且经常相互矛盾。”


亚利桑那州州长布鲁斯•巴比特,一位民主党人,则把攻击的矛头直指国会:


“令人难解的是一个负责管理一个大陆国家的全国性国会,为什么要陷身于制定计划控制鼠害,为市政厅有关死刑问题讨论提供人道的授权,让被迫弃家的主妇接受教育,训练人们使用公制,控制水母,规划自行车道和解决伤残警察的抚恤金问题。


“国会曾花了很长时间,想找出杰斐逊和麦迪逊之间的细微差异,‘难道这真是一个国家所应关注的问题?’国会应关注武器控制和防务问题,而不是街上的坑坑洼洼。我们本就应该既有增长的生存机会又有路况良好的街道。”


实际上,几乎从他打着哈欠、伸着懒腰、平整坑坑洼洼起,官僚主义便成为其历史的一部分。


尤里乌斯•凯撒征收了1%的普通销售税。他还征收了遗产税,其间包括历史上最早的和最生动的逃税事例,因为死者的直系亲属可免交此税。


正是因为官僚主义,在圣诞节期间我们想到的是伯利恒而不是郊区。


凯撒•奥古斯都发出命令,天下所有的东西都要交税。所有的则都要向其所属的城市交税。为此约瑟夫来到伯利恒,和他的新婚妻子玛利亚一起来交税,她正因怀着孩子而成为伟大的人物。


远在罗纳德•里根之前,古罗马历史学家塔西陀就以悲观和宿命的观点看待官僚主义。她说:“一个社会越是接近毁灭,法律条文就越多。”


如果它是真的,那此种社会倒非我们独有。近年来,在世界的大多数地方,小的政府变大了,大的政府变得更大了。从各国首都兴起的家长式作风已变得极为普遍。


在瑞典,据统计过去十年中每八小时便有一条新的法规和条例通过,现在是把国民收入的一多半都投在政府上。相对而言,其他国家对政府的投入也比我们多,包括英国、法国、比利时、西德、奥地利、荷兰、丹麦、挪威和意大利。在主要国家中,只有日本投入比我们少;它基本上没有军事机构,而且福利基金都由私人企业提供。


我们的烦恼也非我们独有。


在意大利,盖塞佩•格罗塔多利亚花了两年半时间才拿到从墨西哥迁往罗马的居住证书,没有此证,他就不能投票选举,不能购买小车,也不能为他的儿子进行出生登记。


在意大利,到邮局交电话费得排四小时的队,装一部电话要花上数年,在大学注册得花上数月,而在那时,新生已在参加期末考试。


在瑞典,政府对国民的休闲生活横加干涉。它规定采摘和出售草莓须上交个人所得税。其结果导致该国在两年里不得不从国外进口草莓,而数千吨的草莓却在自己的森林里糜烂。


在中国南京,征用1.3英亩的土地却要花费三个月时间,还需要17个不同单位的144名官员在46份文件上的签字。


在日本,横田美贺子在美国居住八年后回到日本。当她申请驾驶执照时,她被要求出示居住证明。她想把她的新住址登记在镰仓,可她被告知须提供一份她在日本上一个住址的登记表格。她让她在广岛的母亲用特快专递把表格寄过来。为了领到邮件,她到镰仓邮电局登记她的新地址。这时有人告诉她,她需要提供居住证明,而这份居住证明只有等她母亲从广岛寄来表格后才能从镰仓市政厅拿到。这最终意味着,横田的母亲不得不托一个往来于这两个城市之间的朋友把这份表格带过去。如果你不明白Yamemasho(日语:我不干了)的意思,那么告诉你实际上相当于我们常说的“见你的鬼去吧!”


明智的学者知道有两种方法可用来对付下列情况:第22条军规式的矛盾规定、幽闭恐怖症般的官样文章、犯罪、穷奢极欲和庞大政府的极端愚蠢行为。一种方法是诉诸于愤慨,另一种方法是诉诸于幽默。两种方法仔细揣摩之后的结合,便是解决以下情况的良方:


五角大楼的XMI坦克计划,耗资130亿美元,制造出的却是一辆只能在实验室那样的无尘环境中跑动的坦克。


国家航空航天局要求国会拨款11亿美元建造一个新的望远镜。事实上,航空航天局犯了一个小小的错误,这笔费用应是22亿美元。


卫生教育和福利部(即现在的卫生和人权保障部)估计,在1979年财政年度,因为付费过多或付费给无资格的人,在三个主要的福利计划上已有20亿美元被白白地浪费掉了。理想的目标是把运作过程中的损耗减少到4%,那仍有11亿美元被浪费。


由于记账上的粗枝大叶,许多联邦机构已不能追回承包商和受让人所欠政府的25亿到30亿美元的债务。因为限制性法令在极力弥补不合理收费之前的失效,卫生教育和福利部属下的一个小单位为此白白地扔掉了150万美元。


政府拥有12000台计算机,审计总署抽查了住房和城市发展部分发工资的计算机。结果发现计算机里有许多虚构的名字,这表明这该死的机器有可能给唐老鸭都发过工资。


据统计,政府一年要在外面聘请的顾问身上花掉90亿美元(其中许多顾问是该机构先前的官员)。2/3的合同未经竞标便告交付。许多研究成果被锁进抽屉,永不再使用。


一个顾问在1978年9月31日这一天工作可得440美元(而9月份只有30天)。环境保护局拿出360000美元去搞一项研究,得出的结论是,曼哈顿卡车的平均速度是1小时68英里!


新的教育部连续6周,每周付1500美元给一位顾问(一位前教育部官员),让他设计一间高级官员的办公室。能源部从外面聘请顾问来解释一部国会的法律(文官制度改革法案)。另一个部门则雇佣一名顾问来调查它拥有多少顾问。


劳工统计局的一名官员在计算全国旧车价格时犯了一个错误,结果在消费者价格指数上十分之二的旧车价格都上升了一个百分点,这为数百万长期依靠指数获取支票的人增加了利润。


审计总署估计,在过去的五年里它为纳税人节约了近210亿美元,否则这些钱将会因浪费、管理不善和收不回账而消耗殆尽。自从审计总署在国会的命令下进行唯一专门的检查以来,这个数目便不得不视作染成红色的冰山一角。


私营的方法……


同样讨厌的是,有一些人觉得私营企业没有任何地位,贬低其与政府合作的价值。


华盛顿的律师克拉克•克利福德与政府和私营企业两方面打了数年的交道,他说他也发现在私营企业里存在着“极其可恶的消费”。鲍威尔•奥尼尔以前是管理和预算局的高级官员,现在是国际纸业公司的资源副总裁,他补充说,“钢铁和汽车工业犯了巨大的错误。如果把华盛顿的记者团放进它们的内部,你会发现他们将变得同样的愚蠢。”


政府和私营企业之间存在着许多的差异,但私营企业有一条更好的原则:利润。一种节约资金的新产品将会得到高额的奖赏和报酬。


但是政府没有一条底线,金钱只是一个抽象的概念,好像它不属于任何人。在政府里面,如果你的部门今年支出费用较少,那么明年你从国会获得的经费也将减少。一个官员如果雇佣更少的人手,那么他会发现自己的级别和工资也在降低。


一般说来,私营企业依然能够解雇他们的职员,美国的政府通常却不能这样做。联邦的雇员一旦进入政府部门,便像无头的钉子一样,难以被赶出来。


由于用棒球棒打了其上司,一个政府职员被解雇了。但联邦雇员申诉署却命令这名雇员恢复原职,只扣除了八个月的工资便告了事。理由是这名雇员未得到有关解雇的足够提示。


商务部的一名管理人员花费了21个月的时间,进行了大量的文书工作,想要解雇一名假装生病而长期不上班的秘书。这名管理人员在此事上投入了太多的时间,以致影响了自己的工作并受到了上司的责备。


在纽约,一名邮政工人因在一场口角中枪击他人腹部而遭解雇。这名工人被送进监狱,当他因被解雇而进行上诉。结果他恢复了原职,并获得5000美元的赔款,理由是文件填错了。因此,他们把文件重新填好,这回解雇有效了,但这位邮局的持枪伤人者却可据有这笔5000美元。


几乎所有的联邦雇员因是文职人员或因强硬的后台受到保护。78个劳工组织和联盟也是他们利益的代表者。文职人员制度开始于1883年,他取代了旧的政党“轮流坐庄”制度。依据旧的制度,联邦政府的工作人员每四年都得更换一次,而现在才能取代整治而成为雇佣的条件。


然而在1919年,一名国会议员在众议院发表演说,对政府未能消除的所有错误进行抨击:“他们在各个部门里消费着时光,答复者那些无需答复的信,愚蠢地假装在工作,而这些工作其他雇员仍需重做一遍。”


59年后,卡特总统对国会抱怨说:“提升或调离那些不合格的雇员很容易,而开除他们则很难。出于正当理由去解雇某人可能要花上三年的时间……经营农场不能是这样,经营工厂不能是这样,运作一个政府当然也不能这样。”


机会均等法案使事关文职人员的纠纷更加复杂。行政官员若要解雇一名不合格的少数族裔职员,他得仔细掂量一番。如果这名不合格的人以种族歧视为由进行起诉,那这位行政官将不得不雇佣律师为自己辩护。倘若裁决结果对他不利,他有可能失掉工资和职位。


1978年,在政府拿薪水的人超过280万人,山姆大叔以“效率低下”为由解雇了119人。同年晚些时候,卡特促使国会出台了文职人员制度改革计划,在接下来的行动中,214名雇员因这一计划而遭解雇。但准确来说,这并非向前迈进的惊人一步。总统只是隔靴搔痒,没有触及深裹在实体中那巨大且永久的内核。


低水平的联邦雇员据说比私营企业水平相当的人挣得多,而许多高水平的联邦雇员则比他们在外面挣得少得多。


联邦养老金普遍比私营企业给得丰厚;近年来,随着生活费用的增加,99%的联邦雇员每年都增加了补贴,真的有必要这样做吗?


在卡特政府里,卡罗尔•福尔曼主管农业部的食品检查和消费者权益保护法。她曾说:“我有1000名雇员,一小部分人兢兢业业,一小部分人富有才干,此外还有许多别的人”。


官僚主义的用处


政府中那些粗心、失误、不负责任的人,远比工作中的人更易引起公众的注意。美国人几乎不了解本国外交人员的规模,直到被扣人质从伊朗返回。几乎没有人知道,一些年轻的律师拒绝了大公司的丰富待遇,用法律来帮助穷人。公共卫生领域的医生每天都在进行防治传染病的工作,他们从未引起公众的注意,直到有一天其工作出现失误。一些男女辞去企业待遇丰厚的工作,而在政府为着少得多的薪金,更加努力地工作,他们从未引起报界的注意,直到有一天他们其中的一个因贪污而被捕。


大多数研究政府的学者认为,政府的麻烦不在于那些好的、坏的或者冷漠的官员,而在于滋生培养这些官员的体制。


我们所拥有的是一幢庞大的、令人难以置信的、摇摇欲坠的房子,随意添加的附属物,走向不明的通道和互不连接的房间把其分割得面目全非。由于添加了无数的孩子(其中大多数是超生的),这幢房子这些年来在随意地扩大容量,这里没有家庭计划,这里没有设计师。


“一般来说,国会有权但没有动因促使它对官僚体制进行协调控制,而总统只有动因但却没有权力来进行这种控制”。政治学家莫里斯•P•费奥里纳这样说道。


国会可以运用财政拨款权来建立、改组或终止一个机构。总统却只能寄希望于舆论动员来完成此事。总统寻求连任并寻求在历史上留下一页。国会议员寻求连任但535人中的每一个人都不能指望流芳百世。国会议员们获得连任,不是因为历史宽宏地赐予他们机遇,而是因为他们给自己的选区带来了邮局、污水处理系统和水坝。


一般说来,每个人都会同意存钱的观点,但也有例外。科罗拉多的纳税人可能不会因削减上交纽约的城市复兴基金而掉一滴眼泪,但别去碰他的水利工程计划,而纽约的纳税人情况则正好相反。对模范城市计划关注极少的来自农村的国会议员投票支持该计划,为的是换取城市的国会议员对资助农场的支持。“这儿花10亿美元,那儿花10亿美元,”埃弗雷特•迪克森说,“很快就将谈论真正的钱的问题。”


即使心地纯洁也难逃整治日益增大的影响。共和党两名强有力的参议员(杰西•赫尔姆斯和罗伯特•多尔)都有自己的候选人,去竞争管理政府和公众事务的农业部助理部长的职位。李根政府把这个职位分成两半,解决了这个难题,但薪金却未分成两半,每个人一年各有薪金52750美元。


我们被告知,在联邦预算里,每一美元便代表一个选民。每个人似乎都值得重视,但选民并不是今天的主宰。


美国医疗署曾经反对把医疗照顾方案作为推向社会的一剂良药,现在则反对削减该方案所需的费用,因为这涉及许多医生的收入。


1978年下了一场大雪,密执安州的许多城市要求联邦政府拨款支持扫雪工作。1979年雪下得很小,密执安州的滑雪地区也要求联邦政府的援助。不管是下雨还是放晴,山姆大叔经常发现自己处于进退两难的境地。


如果他坚持用更多的时间来审查要求福利者的资格,他是否冒着其中一些人因此而冻死饿死的危险。如果他不为克莱斯勒公司担保贷款,它对数千名汽车工人因失业而流落街头负有责任吗?如果他把一个诈骗食物兑换券的母亲投进监狱,难道他不要为领养她孩子的家庭支付更多的费用?如果他削减对商业船队和航空业的资助,在下一次战争中他还有足够的船只和飞机吗?总统不断更迭,但华盛顿的官僚体制则被永久地保留,它有自己的思想、力量、内在资源、与国会关键人物的接触以及确保生存的韬略。没有什么能像总统试图削减自己的预算那样唤起人们官僚主义万花筒般的记忆了。


如果要求美国铁路公司削减多余的运作开支,那么该公司就会提出一项冠冕堂皇的计划:取消那些穿过国会要人故乡的铁路运行路线,而这是他们所不能容忍的。如果要求内务部节约开支,那么它就会提议早点关闭国家公园,或关闭华盛顿纪念碑的电梯,而无论哪一种做法公众都不会答应。


将军们非常精于此道,尽管近来他们没有这样做。如果要求一名五角大楼的将军削减军费,他会恭敬地站在拨款委员会面前,而他已私下向委员会的主席通过气,然后忠诚地说,是的,他能让总统满意。但是在随后的提问中,他的表情越来越痛苦,直到最后,在一片坦率的气氛中,他用平静的口吻告诉大家:削减军费将使美国整个东线海岸无人防守。


难以根除的充血绦虫


深深地陷入永久的政府内部事务之中,像一个银行保险库的轮子和计时装置一样,权力和技能的“铁三角”仍在平和通顺地运转着,丝毫不理会正在远去的选举之声。


在这三个角落里,有运作特定计划的官僚,支持该计划的国会要员和从中获利的特殊利益集团。他们为着共同的利益和彼此的生存结合在一起,他们甚至公然抵抗总统。


布赖斯•哈罗呆在华盛顿的时间几乎与那座纪念碑一样长,他曾在国会山上工作,还曾在艾森豪威尔和尼克松政府中担任要职。他把这三角关系比作蜜蜂的复合物。


“他们像蜜蜂一样聚集于一朵花上,他们抚摸它,榨取它,并让它产出蜜来。他们来自政府的各个部门,他们不大关心谁是总统谁是内阁成员。在很大程度上,美国就被这些群体所控制。


“让我们从农业部一名行政官员的低级秘书说起吧。他们叫他杰克•布朗……”


杰克认识每一个人。他认识部里依赖他的关键人物。他也认识管理和预算局的约翰•多伊和霍勒斯•史密斯。他们因农业预算问题在一起工作数年。他们也一起参加社交活动。


杰克•布朗也认识比尔•戈登,比尔是众议院关于农场拨款小组委员会一名有经验的资深委员。杰克、约翰、霍勒斯和比尔以及他们的妻子一起参加同样的会议,参加棉花委员会的会议、大豆委员会的会议、农民协进会的会议和农业局的会议。


“每个人都互相认识,而且他们相处得非常融洽”哈罗总结说,“他们都在榨取同一朵花”。


越来越多的官员是受过科技专业训练的人,他们寻求在政府里发挥自己的专长。在国会、州政府和地方政府里都有这样的人。他们形成了一个总统、国会、州长和市长都得依赖的专家网络。他们说着自己的寓语言。他们互相支持,有时比支持他们为之工作的人还来得多。


肯尼迪的助理劳工部长、参议员丹尼尔•莫伊尼翰说,大多数伟大社会计划出自政府里的专业人员,而非呼吁这些计划的公众。


“在卫生、住房、城市复兴、高速公路、福利、教育和贫困等方面,政府机构的人员依据专业和技术知识来处理问题,这种情况已是非常普遍。他们设计新的纲领,最初让这些纲领引起总统和国会的注意,当然,他们而后会游说总统和国会通过这些纲领。”


是政党的纲领产生了选民,还是选民引发了政党的纲领,不管是谁在先,也不管是先有鸡还是先有蛋,反正我们现在在华盛顿已有许多小鸡了。他们知道怎样就支持或反对去施压。


有人说,政治学在过去是研究一些事情,现在是在研究每一件事情。过去形成政府的主要权势集团是商业、劳工和农业,现在权势被分散为一千种响亮的声音,每一种声音都必须倾听和调和。


他们被周密地组织起来,每年对联邦政府进行政治分肥,并经营在有私利心官员的帮助下争夺自己的利益。这些人屡屡得手,以致政治学者担心,国家权力已从人民和他们选出的代表中转移到有组织的利益集团和官僚手中。


“合众为一”(美国国训),现在陷入了困境。如果我们曾是合众为一,那么现在就是分一为众。共同事业组织的创始人约翰•加德纳,则把特殊利益集团的离心力称作一场“局部对抗整体的战争”。


这些局部像元旦前夜的养兔场一样成倍地增加。似乎每个人都需要或反对某些东西。在混战中,官僚机构变得更加庞大和杂乱,它自身有可能成为一个为太多的人所有、太多的人所治、太多的人所享的政府(“民有、民治、民享”的政府,是林肯总统的名言)

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